Konferencja RDS

Dnia 29 listopada 2018 r. odbyła się Konferencja „Zamówienia publiczne okiem partnerów społecznych” organizowana przez Radę Dialogu Społecznego.

Panel I Rola partnerów społecznych w kreowaniu polityki zamówień publicznych – dotychczasowe doświadczenia

Prelegenci:

Prowadzenie: Dobrawa Biadun, ekspert Konfederacji Lewiatan, Przewodnicząca doraźnego Zespołu ds. zamówień publicznych RDS
Magdalena Olejarz, Dyrektor Departamentu Unii Europejskiej i Współpracy Międzynarodowej UZP
Mariusz Haładyj, Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Przedsiębiorczości i Technologii
Marek Kowalski, Przewodniczący Federacji Przedsiębiorców Polskich

Słowa kluczowe: RDS, strona pracowników, strona pracodawców

Celem dyskusji było przedstawienie roli partnerów społecznych w pracach nad rozwiązaniami ułatwiającymi funkcjonowanie zamówień publicznych, ze wskazaniem zebranych doświadczeń oraz dalszych rekomendacji do prac.

Dobrawa Biadun Przewodnicząca doraźnego Zespołu ds. zamówień publicznych RDS (dalej: Zespołu) powiedziała, że w RDS rozmawiamy nie tylko o rozwiązaniach dobrych dla zamawiającego czy wykonawcy, ale jakie rozwiązania będą dobre w rozumieniu partnerów społecznych. Jak pogodzić pracodawców i pracowników, aby zamówienia były coraz lepsze i wreszcie wkroczyły w XXI wiek.

Marek Kowalski Przewodniczący Federacji Przedsiębiorców Polskich, pierwszy Przewodniczący doraźnego Zespołu ds. zamówień publicznych RDS podsumowując prace wskazał, że Zespół zajmował się wieloma tematami w tym zamówieniami na mundury w wojsku, gdzie udało się mediować z MON, przywrócenie przetargów, które były unieważnione po wyłonieniu ofert- było to skuteczne działanie, które pozwoliło uratować przemysł włókienniczy w Polsce. Zespół zajmował się także przetargiem na Caracale. Jednak większość posiedzeń Zespołu była poświęcona przygotowaniu nowej ustawy prawo zamówień publicznych (pzp). Podziękował Ministrowi Mariuszowi Hałajowi za zaangażowanie w prace. Podkreślił, że RDS ma pomagać ministerstwom w tworzeniu prawa.

Mariusz Haładyj Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Przedsiębiorczości i Technologii przypomniał, że na posiedzeniu Zespołu przy w wsparciu związków zawodowych oraz przedsiębiorców, wypracowano przepis dot. obowiązku zawierania umów o pracę z osobami, które realizują u wykonawcy zamówienie. W tamtym czasie powstała idea stworzenia nowego prawa zamówień publicznych. Projekt nowego pzp zostanie przekazany w najbliższym czasie.

Magdalena Olejarz Urząd Zamówień Publicznych powiedziała, że z perspektywy urzędu bardzo dobrze oceniła współpracę Zespołem. Nowa ustawa pzp powinna funkcjonować w praktyce, pomóc instytucjom zamawiającym, wykonawcom, uczestnikom rynku. Wartością dodaną Rady Dialogu Społecznego jest to, że tu następuje spotkanie pomiotów, które na pierwszy rzut oka mają sprzeczne interesy, które trudno pogodzić, ale w dużej mierze partnerzy społeczni są zgodni w kluczowych aspektach zamówień publicznych– dzięki temu dużo łatwiej wypracowywać kolejne rozwiązania.

Panel II Klauzule społeczne – jak zwiększyć rolę aspektów społecznych i środowiskowych w zamówieniach publicznych

Prelegenci:

Prowadzenie: Katarzyna Pietrzak, ekspert OPZZ, członek doraźnego Zespołu ds. zamówień publicznych RDS
Magdalena Olejarz, Dyrektor Departamentu Unii Europejskiej i Współpracy Międzynarodowej UZP
Krzysztof Morawski, Przewodniczący Związku Zawodowego Pracowników Drogownictwa RP
Roman Cieślak, p.o. dyrektora Wydziału Zamówień Publicznych, Urząd Miasta Łodzi
Marek Gruchalski, Stowarzyszenie na rzecz Spółdzielni Socjalnych
Paweł Łukasiewicz doradca ekonomiczny Departamentu Administracji Publicznej Najwyższa Izba Kontroli

Słowa kluczowe: klauzula społeczna, grupy defaworyzowane, edukacja zamawiających i wykonawców

Dla związków zawodowych klauzule społeczne to nie tylko element zamówień publicznych, ale szerzej element realizacji zamówień społecznie odpowiedzialnych. Jest to również realizacja europejskiego modelu społecznego, czyli łączenia wzrostu gospodarczego, rozwoju kraju z aspektem społecznym. Kluczowym elementem jest kwestia godnej pracy, przestrzegania praw pracowniczych i urzeczywistnienia prowadzenia biznesu w sposób społecznie odpowiedzialny. Zamówienia publiczne, powinny realizować szerszą politykę społeczną zwłaszcza przy ograniczonym zasobie środków publicznych. ONZ w wytycznych na rzecz biznesu i praw człowieka wskazuje, że przy realizacji zadań publicznych powinno się wypełniać cele społeczne, włączać różne defaworyzowane grupy i działać na rzecz upowszechniania praw pracowniczych. Administracja publiczna powinna być nie tylko społecznie odpowiedzialna, ale też stanowić wzorzec działania dla przedsiębiorstw.

Dane pokazują, że jeszcze dwa lata temu stosowanie klauzul społecznych było na poziomie 5%, obecnie obserwuje się wzrost do 17%. Wzrost wskaźników zawdzięczamy w dużej mierze art. 29 ust. 3 pzp (obowiązek zatrudnienia na podstawie umowy o pracę).

Oryginalnie klauzule społeczne oznaczały dodatkowe wymogi w zakresie zatrudnia osób bezrobotnych, niepełnosprawnych i innych osób defaworyzowanych oraz zamówienia zastrzeżone. Klauzule społeczne nie powinny być wyłącznie obowiązkiem, ale służyć realizacji ważnego celu. Raport UZP wskazuje, że jedną z kluczowych motywacji instytucji zamawiających, które stosują klauzule społeczne jest obowiązek ustawowy. Główną przyczyną niestosowania klauzul społecznych jest brak wiedzy oraz czasu zamawiających, ponieważ obawiają się dodatkowych wymagań np. potrzeba kilkukrotnego przeprowadzenia postępowania ze względu na brak ofert na rynku. Należy poszerzać wiedzę wykonawców, ponieważ powinni być gotowi na zmianę ofert, które będą odpowiedzią na oczekiwania instytucji publicznych.

Urząd Miasta Łodzi jest przykładem dla zamawiających, ponieważ realizuje projekty, przy wykorzystaniu klauzul społecznych. Kluczowy jest przedmiot zamówienia publicznego. Dla niektórych zamawiających wprowadzenie klauzul społecznych jest utożsamiane z przymusem poniesienia większych kosztów. Wprowadzając w Łodzi politykę w zakresie zamówień publicznych i stosowanie klauzul społecznych nie zaobserwowano wzrostu kosztów. Jeżeli kontrakt jest o dużej wartości to np. zatrudnienie kilku osób bezrobotnych, nie jest znacznym kosztem dla wykonawcy.

Z perspektywy trzeciego sektora, główny problem stosowania klauzul społecznych dot. nieznajomości funkcjonowania rynku oraz sektora podmiotów, które mogłyby świadczyć zamówienia- dlatego ostatecznie zamówienia spotykają się z barkiem zainteresowania. Ze strony wykonawcy występuje często brak doświadczenia, strach, niewiedza, nieznajomość przepisów.

Panel III Jakość realizacji wymogu zatrudnienia w zamówieniach publicznych

Prelegenci:

Prowadzenie: Sylwia Szczepańska- ekspert NSZZ „Solidarność”, członek doraźnego Zespołu ds. zamówień publicznych RDS
Katarzyna Duda, ekspert Ośrodka Myśli Społecznej im. F. Lassalle’a
Michał Kulczycki, Przewodniczący w NSZZ Solidarność Pracowników Ochrony, Cateringu i Sprzątania
Marek Kowalski, Przewodniczący Federacji Przedsiębiorców Polskich
Iwona Bendorf-Bundorf, Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie
Dariusz Mińkowski Zastępca Głównego Inspektora Pracy

Słowa kluczowe: umowa o pracę, outsourcing, samorząd terytorialny

Wymóg zatrudnienia na umowę o pracę pojawił się w pzp w wyniku prac doraźnego Zespołu ds. zamówień publicznych RDS. Rynek zamówień publicznych i kryterium najniższej ceny wymusiło zmiany. Jednak działania NSZZ „Solidarność i akcja tzw. „żółtych kartek” oraz analiza dokumentacji na rynku zamówień publicznych przeprowadzona pod kątem obecności i właściwego zastosowania wymogu zatrudnienia wykazała wiele błędów. Zamawiający nieprawidłowo określają zakres osób objętych wymogiem zatrudnienia, natomiast wykonawcy stosują niezgodne z prawem praktyki w celu ominięcia wymogu.

Katarzyna Duda ekspert Ośrodka Myśli Społecznej im. F. Lassalle’a przedstawiła raport Outsourcing usług niemedycznych w szpitalach publicznych, który jest w zasobie materiałów po konferencyjnych, dostępny po tym linkiem.

Związki zawodowe wskazały, że wskaźnik zatrudnienia na podstawie umów cywilno-prawnych zmalał (np. w branży ochrony, sprzątania), jednak może być to częściowo skutek obserwowanego w ostatnim czasie rynku pracownika i niedoborów kadrowych w większych firmach. Zamawiający wymaga zatrudnienia pracowników na podstawie umów o pracę, ale nie określa wymiaru zatrudnienia. Problem też wynika z polityki taniego państwa w tym kryterium najniższej ceny oraz w praktyce brak możliwości renegocjacji kontraktów w czasie jego trwania.

Marek Kowalski z Federacji Przedsiębiorców Polskich przypomniał, że celem outsourcingu jest usprawnienie pracy, aby przedsiębiorca mógł skoncentrować się na swoim głównym biznesie. Niestety w Polsce wystąpił błąd pierwotny, że od początku outsourcing był wykorzystywany jako oszczędność kosztów. Firmy outsourcingowe zdobywają specjalizacje, know-how, który mogą wykorzystać na obiektach, niestety tej jakości nikt w Polsce nie wymaga. Oszczędności na outsourcingu mogą wynosić od 20-30%, ale tylko wtedy gdy damy swobodę wykonawcy kształtowania wykonania zamówienia.

Występuje niskie zainteresowanie stosowaniem klauzul w jednostkach samorządu terytorialnego. Regionalne Izby Obrachunkowe wspomagając stosowanie tego wymogu, mogą być aktywne w zakresie instruktarzu prawnego i propagowania idei poprzez szkolenia, zapytania. Obecnie temat kontroli jest sprowadzony do odpowiedzi na testy, jeżeli taki model zostanie w nowej ustawie zaproponowany (kontrola będzie prowadzona na zasadzie odpowiedzi tak/nie, czyli bez sprawdzania tematyki w protokole kontroli), to odpowiedź nie wywoła żadnej konsekwencji. Ustawa pzp ma lukę polegającą na braku jakiegokolwiek przepisu sankcyjnego, który począwszy od art. 93, 146 – nie daje żadnej sankcji związanej z nieprawidłowym stosowaniem klauzul lub niestosowaniem, tych które są obowiązkowe. Iwona Bendorf-Bundorf, Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie, zaproponowała wprowadzenie zmiany w art. 96 (w treści protokołu), obowiązek uzasadnienia odstąpienia od klauzul społecznych. Tylko takie regulacje powodują, że samorząd będzie miał obowiązek przynajmniej rozważyć zastosowanie klauzuli społecznej. RIO prowadzą postępowania dyscyplinarne, art. 17 ustawy o dyscyplinie, nie ma w nim żadnej regulacji, które dot. klauzuli społecznej- brak sankcji powoduje, że przymusu stosowania prawa nie będzie.

Moderatorka Sylwia Szczepańska NSZZ „Solidarność” podsumowując panel powiedziała, że należy rozmawiać i uświadamiać jak konstruować wymóg zatrudnienia, zaproponowała, aby na doraźnym Zespole ds. zamówień publicznych RDS rozpocząć prace nad opracowaniem instruktarza, dla zamawiających, upowszechniając prawidłowe wzorce.

Panel IV Funkcja in-house w realizacji zadań publicznych

Prelegenci:

Prowadzenie: Wojciech Hartung, ekspert Konfederacji Lewiatan, członek doraźnego Zespołu ds. zamówień publicznych RDS
Agnieszka Fiuk, Związek Pracodawców Gospodarki Odpadami
Tomasz Krzyżanowski, Polska Izba Informatyki i Telekomunikacji
Marek Wójcik, przedstawiciel Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu w Radzie Dialogu Społecznego

Słowa kluczowe: in-house, usługi z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi, samorząd terytorialny

Zasadniczym elementem prawa zamówień publicznych powinno być zapewnienie efektywnego wydatkowania środków publicznych przy realizacji zadań publicznych. Ustawa pzp ma być instrumentem, który powinien sprzyjać realizacji tej efektywności, która może przybierać różne formy np. efektywność ekonomiczna, społeczna, środowiskowa. W panelu skoncentrowano się na roli zamawiających publicznych do kształtowania rynku w kontekście podstawowych celów regulacji dotyczących zamówień publicznych – konkurencyjność, innowacyjność, realizacja zadań publicznych. Dotychczasowe doświadczenia i wynikające z nich wnioski w kontekście ewentualnej potrzeby nowej regulacji.

Tomasz Krzyżanowski, Polska Izba Informatyki i Telekomunikacji powiedział, że w jego ocenie zamawiający powinien organizować ramy przetargowe. W wyjątkowych sytuacjach zamawiający, sam bezpośrednio przez podmioty zależne, powinien realizować zamówienie. Obecnie dopuszczamy in-house w pełnym zakresie, ale brakuje elementu, kiedy zamawiający powierzając zamówienie własnej spółce, wcześniej przeprowadza analizę rynku, sprawdza na jakich warunkach zamówienie udzielić.

Agnieszka Fiuk, Związek Pracodawców Gospodarki Odpadami powiedziała, że z punktu widzenia ostatecznego konsumenta usług z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi oraz firm uczestniczących w tym rynku, organizacja systemu gospodarki odpadami jest zadaniem gminy. Gmina, samorząd powinien być tym regulatorem, który tworzy jasne ramy, dopilnowuje, żeby wymagania co do realizacji zadania były wysokie. Występują cztery źródła prawa, które dotykają in-house. Poprzez funkcjonowanie tych regulacji, samorządy mają ogromny rezerwuar możliwości, korzystania z in-house i nie stosowania regulacji rynkowych przy zlecaniu zadań. Skutkiem takiej sytuacji jest pogłębiająca się monopolizacja rynku, nie ma motywacji, aby się rozwijać, inwestować, szukać innowacji.

Marek Wójcik, przedstawiciel Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu w Radzie Dialogu Społecznego, przypomniał, że UZP oraz NSA dosyć jednoznacznie wypowiadał się co do in-house, są podstawy do jego stosowania, zarówno w obszarze krajowego prawa materialnego oraz prawa UE. W Polsce zaostrzono warunki dot. in-house w stosunku do zapisów dyrektywy z 2014 r. Szczegółowa prezentacja na ten temat, znajduje się pod tym linkiem.

Prezentacja raportu dot. MŚP

Grzegorz Wicik i Franciszek Łapecki przygotowali ekspertyzę na potrzeby prac doraźnego Zespołu problemowego ds. zamówień publicznych RDS w zakresie zabezpieczenia interesu pracowników i pracodawców w nowej ustawie prawo zamówień publicznych. Przedstawiono założenia ekspertyzy oraz jej wyniki.

Słowa kluczowe: ekspertyza, MŚP, rekomendacje

Ekspertyza obejmowała następujący zakres tematyczny:

1) bariery dostępu do zamówień publicznych MŚP w Polsce (ekspertyza obejmująca badanie ankietowe);

2) rekomendacja promowania MŚP w zamówieniach publicznych – przegląd praktyk oraz regulacji w innych krajach;

3) udzielanie zamówień publicznych poniżej tzw. progów unijnych w innych krajach Unii Europejskiej – analiza prawno-porównawcza;

4) stosowanie negocjacyjnych trybów udzielania zamówień publicznych oraz dialogu technicznego w wybranych państwach Unii Europejskiej (Niemcy, Austria, Francja, Wielka Brytania) – analiza prawno-porównawcza.

PANEL V Rola mediacji w zamówieniach publicznych

Prelegenci:

Prowadzenie: Roman Rewald, Prezes Centrum Mediacji działającego przy Konfederacji Lewiatan
Kalina Wośkało, ekspert Contract Advisory Services sp. z o.o.
Janusz Niedziela, radca prawny, wiceprezes Zarządu Forum Edukacyjnego Centrum Zamówień Publicznych sp. z o.o.
Henryk Walczewski, sędzia, główny specjalista w Departamencie Legislacyjnym Prawa Cywilnego w Ministerstwie Sprawiedliwości

Słowa kluczowe: mediacje, obniżenie wysokich kosztów postępowań sądowych, polubowne rozstrzygnięcie sporu

W trakcie panelu omówiono w jakim zakresie stosuje się mediacje oraz celowość wprowadzenia do przepisów Ustawy Prawo zamówień publicznych obowiązku podjęcia przedsądowej mediacji we wstępnej fazie zidentyfikowania powstałego sporu.

Ustawodawca polski wprowadził mediacje do kpc już w 2006. Później nowelą z 2016 gruntownie ją zmodyfikował i w obecnym kształcie można stosować ją w zasadzie w każdym postępowaniu, które może zakończyć się ugodą. Natomiast wydaje się, że zarówno Zamawiający jak i Oferenci/Wykonawcy nie będą stosować polubownych rozwiązań dobrowolnie przede wszystkim z uwagi na fakt, że ich nie znają. Ustawodawca mógłby wprowadzić do przepisów obowiązek podjęcia próby mediacji, co z pewnością wpłynęłoby korzystnie na rozwiązywanie sporów na gruncie realizacji zamówień z zakresu prawa zamówień publicznych. Możliwość taka współgra idealnie ze zmianami, które wprowadzone zostały do Ustawy o dyscyplinie finansów publicznych i o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych z 2017 r. Dodatkowo mediacja wpłynęłaby na obniżenie wysokich kosztów postępowań sądowych zarówno po stronie powodów i pozwanych jak i bardzo wysokich kosztów samego wymiaru sprawiedliwości. Nie do przeoczenia jest również fakt, iż współpraca pomiędzy Zamawiającym a Oferentem trwa i dla wszystkich byłoby korzystne, aby spory dotyczące wykonywania łączącej ich umowy, były rozwiązywane w drodze polubownej ułatwiającej ich współpracę w przyszłości.

Henryk Walczewski wskazał, że istnieje realna i istotna potrzeba uwzględnienia mediacji w prawie zamówień publicznych. Mediacja ma wspierać wykonanie zamówienia publicznego zgodnie z treścią zawartej umowy. Powinna zostać nakierowana na: stany faktyczne jako przyczynę praw i roszczeń; rozwiązywanie problemów niecierpiących zwłoki; unikanie sporów sądowych. Należy określić przesłanki, których spełnienie uzasadnia przystąpienie do mediacji oraz warunków możliwych ugód
bez naruszenia pzp. Pełna prezentacja, Rola mediacji w zamówieniach publicznych, znajduje się pod tym linkiem.

Kalina Wośkało przedstawia intersujący przykład mediacji (publiczny zamawiający, wykonawca sektor prywatny), mediację przeprowadzono sprawnie, ale ostatecznie nie została zakończona sukcesem. Problem wystąpił po stronie Prokuratorii Generalnej, która boi się naruszenia dyscypliny finansów publicznych, pomimo, że wprowadzono zmiany do ustawy o dyscyplinie finansów publicznych i o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych z 2017 r. Przywołała ankietę przeprowadzoną przez firmę CAS z której wynikało, że jedną z przyczyn sporów jest brak decyzyjności zmawiającego publicznego.

Janusz Niedziela wskazał, że wstępem do sukcesu jest sytuacja kiedy zmawiający ma świadomość, że on nie zarabia na prowadzeniu sporów, tylko odpowiada za inwestycje. Lepszym rozwiązaniem jest natychmiastowe skończenie sporów, niż czekanie na moment kiedy przybiorą katastrofalny skutek. Każda ugoda jest lepsza niż wyrok.

Biuro Rady Dialogu Społecznego serdecznie dziękuje na pomoc przy organizacji konferencji Urzędowi Zamówień Publicznych oraz członkom doraźnego Zespołu ds. zamówień publicznych RDS.